Con la Legge n. 118/2022 (Legge annuale per il mercato e la concorrenza), il legislatore è intervenuto in modo organico sulla disciplina delle concessioni demaniali, ponendo fine a un lungo periodo di incertezza normativa. In particolare, gli articoli 3 e 4 del Capo II (“Rimozione di barriere all’entrata nei mercati – Regimi concessori”) stabiliscono criteri e modalità sia per l’efficacia delle concessioni sia per il loro affidamento, con riferimento alle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali destinate a finalità turistico-ricreative e sportive.
Tale intervento si inserisce in un quadro normativo originariamente disciplinato dal Codice della Navigazione e dal relativo Regolamento di attuazione, aggiornandone i contenuti alla luce dei principi di concorrenza e apertura del mercato.
In attuazione della Legge n. 118/2022 e delle successive modifiche introdotte dal D.L. n. 131/2024, è attualmente in fase di approvazione il cosiddetto “Decreto Indennizzi”, volto a disciplinare la quantificazione degli indennizzi spettanti ai concessionari uscenti. Il provvedimento, oggetto di osservazioni sia da parte della Commissione europea sia del Consiglio di Stato, presenta ancora profili critici, in particolare con riferimento alla determinazione del “valore degli investimenti non ammortizzati”.
A tal fine, l’ente concedente è tenuto, prima dell’avvio della procedura di gara, ad acquisire una perizia asseverata ai sensi del comma 9 dell’art. 4 della Legge n. 118/2022, da indicare nel bando. Tale perizia deve essere redatta, con assunzione di responsabilità, da un professionista o da un collegio di professionisti nominati dall’ente tra cinque soggetti designati dal Presidente del Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili. Le Regioni, evidenziando le difficoltà operative connesse all’affidamento di tali incarichi da parte degli enti concedenti, hanno più volte richiesto una revisione della disciplina, senza tuttavia ottenere riscontro dal Ministero competente.
Nel medesimo ambito normativo si colloca anche il D.L. n. 73/2025, convertito dalla Legge n. 105/2025, il cui art. 6 introduce disposizioni urgenti in materia di ordinamento portuale e demanio marittimo, prevedendo criteri per l’aggiornamento dei canoni demaniali marittimi e una definizione uniforme a livello nazionale della durata della stagione balneare ai fini della sicurezza.
In via precedente, gli articoli 3 e 4 della Legge n. 118/2022 sono stati modificati dall’art. 1 del D.L. n. 131/2024 (recante disposizioni urgenti anche in relazione alla procedura di infrazione n. 2020/4118), convertito con modificazioni dalla Legge n. 166/2024, che ha inciso in modo significativo sulla disciplina delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per finalità turistico-ricreative e sportive.
Le incertezze applicative sopra richiamate risultano strettamente connesse al mancato completamento del quadro attuativo, tuttora in evoluzione, nell’ambito del quale si colloca anche il dibattito sull’equa remunerazione degli investimenti e sui criteri di determinazione dell’indennizzo. In particolare, nella bozza del cosiddetto “Decreto Indennizzi” si prevede che la remunerazione sia calcolata applicando, al valore rivalutato degli investimenti, il tasso medio di rendimento dei Buoni del Tesoro Poliennali (BTP) decennali. Tale impostazione appare tuttavia discutibile, in quanto assimila investimenti tipicamente esposti al rischio d’impresa a strumenti finanziari sostanzialmente privi di rischio. Risulta quindi più coerente, sotto il profilo economico-aziendale, il ricorso a metodologie come il WACC (Weighted Average Cost of Capital), determinato secondo i criteri del CAPM, già adottate in ambiti regolati quali quelli dell’energia e delle infrastrutture.
In questo contesto, il valore indennizzabile assume natura ricognitiva e deve essere sottoposto a verifica e validazione attraverso la perizia prevista dall’art. 4, comma 9, della Legge n. 118/2022, la quale ha il compito di controllare la correttezza dei valori dichiarati dal concessionario uscente e di motivare eventuali rettifiche. L’indennizzo è determinato con riferimento al valore residuo non ammortizzato delle immobilizzazioni materiali relative agli investimenti effettuati, risultanti dall’ultimo bilancio disponibile alla data di cessazione della concessione, al netto di eventuali contributi pubblici o sovvenzioni non restituiti. In assenza dell’obbligo di redazione del bilancio, tali valori devono essere attestati mediante autocertificazione, supportata da idonea documentazione contabile.
Sotto il profilo valutativo, il professionista incaricato può procedere alla rivalutazione delle immobilizzazioni materiali incluse nel perimetro degli investimenti, facendo riferimento ai principi contabili nazionali (in particolare OIC 16) e ai criteri previsti dall’art. 11 della Legge n. 342/2000, nei limiti dei valori effettivamente attribuibili ai beni in relazione alla loro consistenza, capacità produttiva e possibilità di utilizzo economico. Ne deriva il richiamo a configurazioni di valore quali il valore d’uso e il valore di mercato: il primo inteso come valore attuale dei flussi finanziari futuri attesi dall’utilizzo del bene, il secondo come prezzo verosimile di scambio tra operatori indipendenti in condizioni di mercato.
Nel caso delle concessioni demaniali, tuttavia, il valore di mercato assume una connotazione peculiare, poiché si inserisce in un contesto in cui il concessionario uscente è obbligato a cedere gli investimenti al subentrante, senza che ciò configuri una liquidazione forzata ma piuttosto una transazione regolata finalizzata a garantire l’equità tra le parti. Dal valore così determinato devono essere detratti gli eventuali contributi pubblici percepiti e non rimborsati.
Ai fini della quantificazione dell’indennizzo, rilevano esclusivamente gli investimenti conformi agli strumenti urbanistici e alle autorizzazioni amministrative, adeguatamente documentati e non finanziati mediante contributi pubblici non restituiti. In via esemplificativa, rientrano nel perimetro valutativo le costruzioni inamovibili autorizzate, i manufatti funzionali all’attività (quali dehors, chioschi e verande), gli interventi di ricostruzione o sostituzione, gli adeguamenti impiantistici, le opere di efficientamento energetico e idrico, gli interventi per l’accessibilità e le opere di difesa costiera, nonché ulteriori investimenti motivati dall’ente concedente.
La data di riferimento della valutazione coincide con la cessazione della concessione, mentre la redazione della perizia può avvenire successivamente, tenuto conto dei tempi tecnici necessari allo svolgimento dell’incarico. Il valore nominale degli investimenti è rappresentato dal costo storico al netto degli ammortamenti, fermo restando che, secondo l’orientamento desumibile anche dal D.M. 13 aprile 2021, n. 162, possono essere oggetto di valutazione anche beni completamente ammortizzati, ove ancora funzionali all’attività.
In attesa della definitiva approvazione del “Decreto Indennizzi” – sul quale sono intervenute osservazioni sia del Consiglio di Stato (pronuncia n. 750/2025) sia della Commissione europea (lettera del 7 luglio 2025) – appare dunque opportuno adottare, in via prudenziale, un approccio ampio nella ricostruzione degli investimenti non ammortizzati, includendo tutte le opere e i beni che, per natura o destinazione, restano nella disponibilità del concessionario subentrante. Si auspica, infine, che il quadro regolatorio trovi compiuta definizione con l’adozione del futuro “Bando tipo”, destinato a coordinare e sistematizzare anche la disciplina degli indennizzi.
Dott.ssa Mariana Visan